我们已经对顶层设计的“顶层”与“设计”进行了认识与分析，并对顶层设计的“顶层”与“设计”分别作了相应的给定。顶层设计的“顶层”对应有三要素，顶层设计的“设计”对应也有三要素。它们分别是“决策者、系统、系统工程”，和“谋划、策划、规划”，合起来可统称为顶层设计的六要素。为了更进一步地去认识和理解顶层设计，接下来的几讲，我们将分别研析这六要素在顶层设计的对应意义、作用以及相关关系。
一、决策与决策者
（一）决策
在人类社会发展、进步的过程中，文明成果的不断产生和发展都伴随着人类对未来的不断探索、认识以及在认识过程中一个又一个的决策。从某种意义上说，认识与决策已经成为人类社会发展与进步的重要手段、工具或称之为方式。决策的正确与否从某种程度上说直接影响着事物的成败，即决策对事物的发展有着决定性的作用。“思路决定出路”也表明了这个意思。顶层设计也是决策科学中的一门学问，只是要求的决策是科学化的决策。
在《现代汉语词典》第6版中对决策是这样解释的：“决定策略或办法，决定的策略或办法。”前者是作动词，后者是作名词。也就是说，其一是研究出策略和办法，其二是研究出来了的策略和办法。同时我们应看到，决策是针对策略和办法而言的，其核心是策略和办法，即拿出策略和办法，阐明策略和办法，也就是面对提出的问题，找出解决问题的方法和对策；面对提出的要求找到按要求实现的方法，面对目标和任务制订可实现的方案和策略。
决策不等于决定。决定是对某个方案、某项策略、某个方法按决策程序或权力属性的最终确定或确认。而决策是一个在决定前的研究、比较、分析、确定的过程。通过一定的决策工作程序，将其选定的方略提交决定机构或权力者予以确认或民主决定。决策表现为是决定的过程，从而产生出策略和办法并作出决定。决策是决策者的一项工作。决策的正确性、科学性决定着事物发展方向的正确与否，决定着事物发展的进程和效率，决定着事物质量的高低。虽有执行过程的影响，但决策事物前进的方向性和目标的正确性，是决策工作要追求的第一要务。决策就是科学地选定策略、办法。
（二）决策者
决定策略、方法的权力人就是决策者，决策者往往既是制定策略、方法的人，又是决定策略、方法的人。
然而决策者不是任何人都可胜任，而是决策事物的领导者，或者是针对具体事物拥有领导决策权的人，该权力的产生有不同的方式。作为决策事物的发展策略与实现方法的决策者，一定是具有决策权力和决策能力的人，可以是拥有决策权的某个人，或某几个人，乃至于某个团队或机构。而且必须具备一个统一的特点，即决策权，它来自于决策程序的赋予，是民主意志的代表，或领导权力的代表者，故决策者是决策体制和决策机制的产物，落实到具体的人上面。所以，决策贯穿于人类活动的各种事物当中，决策者是用所代表的权力运用决策能力对策略、方法作出决定，这就是决策者的作用。
决策者与领导者的异同。决策者可能既是领导者，又是决策者，但拥有权力的领导者必然是决策者，同时还要决定事物的运作与实施；而有的决策者不一定是领导者，只是决策的体制及机制要求其参与决策，但决策后并不参与其领导和实施（许多专家、学者、业内资深人士、研究机构、咨询机构担当此角色）。某些决策人员也只是决策过程中的一个成员或成员单位，只对决策本身负责，并不参与其直接领导或执行实施；但领导者必须是决策者，具备领导能力，同时还要具有决策能力和组织实施能力。决策者要作出决策，拿出决策方案，必须具备决策能力，同时要了解领导者的领导方式、方法，具有制定策略、方法的能力和相关知识。
决策者对策略、方法作出决定是使命，并对制定的策略和方法承担相应的责任。有决策能力的人，不一定是决策者，因为当有决策能力的人不在决策岗位，或没有赋予他决策权时，他的一切策略、方法或方案，只能是参考意见，并不代表最终决策。但是，如果具有决策权的人，没有决策能力，那么对于事物本身的发展来说，有可能就是一场灾难，因为决策权力可能被滥用或误用。
决策者对应的是决策，决策对应的是决定，决定对应的是策略和方法，这一对应过程是领导权力运动的过程，领导权力在这一过程中表现决策权。决策者一定是处于领导权力结构中，所以决策对于领导尤为重要。决策能力是领导者必备的领导能力之一，是不可或缺的重要能力。
决策是决定策略、方法，是决定的策略、方法。决策者，特别是负有领导责任的决策者，势必要懂得策略和方法，势必要能制定策略和方法，势必要能运用策略和方法。战略、战术是决策的要点，战略、战术的统一是制胜的法宝，这就要求我们的决策者，既是战略家又是战术家，更是科学家。“运筹帷幄之中，决胜千里之外”，不是一件简单的事，决策者任何时候都不可掉以轻心，差之毫厘则失之千里。
二、对顶层设计中“决策者”的理解
顶层设计是决策者的一项工作。顶层设计的决策者，要在顶层设计的事物中，制定出事物所对应的要求、目标或任务，追求并决定实现的策略和方法。因此顶层设计的决策者，在顶层设计中对应领导者，承担该事物的顶层设计并体现为该事物的决策与领导者，组织领导该项工作，并确定工作内容，完成工作要求，完成顶层设计。
顶层设计中“决策者”的产生
一是由顶层设计这项工作的组织架构和运行的体制或机制所赋予可以决策顶层设计的人或机构。二是拥有顶层设计决定权和决策权的人或机构。
顶层设计的决策者与顶层设计的工作者有所区别。按工作性质不同、专业分工不同、任务不同，对参与顶层设计的人员统称为顶层设计的工作人员，但这些工作人员只提供智力和劳务，只有拥有决策权和决定权的个人或团体，才是顶层设计的决策者。顶层设计决策者的唯一标志性属性是决定权，只有通过决策者决定的顶层设计，才可称之为顶层设计，而决定权对于决策者来说具有唯一性。
顶层设计的决策者与顶层设计的决定者又有所区别。因为顶层设计有其特殊性，它与一般的决策区别在于其决策对象是基于系统的决策，而不是个别或一般的决策。顶层设计的最终形成，须经历两个过程，其一是顶层设计的制定过程，此时的成果只表现为这项工作的组织领导者对顶层设计所涉及事物的制作决策；其二是由对顶层设计成果进行最终决策的决策机构和程序及人员决定该项顶层设计的过程。基于上述两方面的理解，就对应出了顶层设计的决策者与决定者。决定者不一定参与决策内容制定过程，但一定是参与进行决策内容或成果的审议并用其权力对该成果作出肯定或否定的决定。而决策者必定是对决策内容或成果进行决策的人员，一定是决定者的部分或全部。顶层设计的决策者，有别于一般意义上的决策者就基于此。顶层设计是多元、多重决策和决定的产物，顶层设计过程是一个团队、一个决策程序对应相应决策人员和工作人员。而作出决定则是另一个决策程序对应于拥有相应的决定权力人员。在实际工作中，不同的系统状态，可能会出现决策者就是决定者，也可能决定者就是决策者，总之，顶层设计是决策权和决定权的产物。决策者是决策权在顶层设计运动过程中的表现，是能对顶层设计作出决定的人或机构（机构由权力组织架构、决策人员和决策程序构成）。
因此，决策者是由决策权或决定权所赋予的，并承担决策任务的人。
三、顶层设计中“决策者”的作用
总体来讲，顶层设计中决策者的作用就是决策作用，而顶层设计中决策者的这一决策作用，是由决策者的功能所决定的。
那么决策者在顶层设计中，具有什么样的功能呢？功能是事物或方法所发挥的有利作用。换言之，顶层设计的决策者在顶层设计中发挥什么样的有利作用呢？这里所谈及的决策者是顶层设计所涉及事物的策略或办法的决定人或机构，是领导顶层设计的领导者和组织制定并决策的人，承担顶层设计任务并具有决策权、领导权。
顶层设计的决策者在顶层设计过程中，发挥了多种作用，最为重要的作用，表现为三个方面：
一是领导作用；
二是核心作用；
三是决策作用。
（一）顶层设计中“决策者”的领导作用
1.制定任务或承担任务；
2.组织相应的人、财、物力；
3.制订工作方案；
4.组织实施；
5.领导并协调开展工作；
6.领导并督促任务完成；
7.承担相应的领导责任。
（二）顶层设计中“决策者”的核心作用
1.明确任务，提出目标要求；
2.组织制订调查研究方案；
3.组织制定设计路线及主要内容；
4.组织制定任务及工作内容的分工和安排；
5.相关工作汇总及重大问题的处置、重要信息的处理；
6.核心策略或方法的设定、制定或确定。
（三）顶层设计中“决策者”的决策作用
1.对任务、目标、要求的决策；
2.对调查研究方案的决策；
3.对设计路线及主要内容的决策；
4.对任务及工作内容分工及安排的决策；
5.对重大问题处置、重要信息处理的决策；
6.对阶段性成果的决策；
7.对不同意见和方案遴选的决策；
8.对核心策略、方法的选定决策；
9.对设计成果表达方式的决策；
10.对最终设计成果的确定决策（此时可表现为决定，也可以是将要提交给决策机构或决定者前的成果决策）。
总之，顶层设计中决策者的三大作用：领导作用、核心作用、决策作用在顶层设计过程中缺一不可，可以是一个人具有，也可以是一个决策层具有，但最根本的是决策权在顶层设计过程中，通过决策者发生作用。同时，我们应该注意的是顶层设计中的决策者与设计者有所区别，无论设计者是谁，无论设计者的设计方案、方法好与不好，都必须通过决策者的决策而成为有效方案或有效设计。有时通常决策者本身就是设计者之一，虽然决策者起着核心的主导作用，但就其决策者所提交的设计方案来说，也应通过决策程序而得以确认，必须是通过决策权许可，方能成为有效的决策。在实际工作中会发生这样的情况，就是决策者与设计者之间对设计成果的认识有不统一的情况，决策者有决策权，而设计者没有决策权，所以，设计者的方案可能是很好的方案，但却未被采用或采纳。决策者在进行决策考虑时，也可能出现决策者因个人主观原因未及时采纳最佳意见或方案的情况，这就给我们决策程序的科学化和决策者的素质能力等提出了更高的要求。因此科学决策尤为重要，这也是研究顶层设计的要旨所在。决策者的知识化、科学化，决策的民主化、制度化等也是当务之急，而权力结构的科学化，权力应用的科学化更是决策科学化的重中之重。
决策者用好顶层设计，顶层设计的设计者奉献出优秀的顶层设计，对于一个国家、一个民族、一个企业、一个项目，其作用和价值不可估量。对顶层设计运用得合理与否，从某种程度上说，代表着核心竞争力的优劣。
四、对顶层设计中“决策者”的要求
上面我们已经认识到顶层设计中决策者的关键性和重要作用，对其决策者有相应的要求，也就是顶层设计的决策者应当具备一些什么样的素质和能力，其具体的要求如下：
1.领导能力；
2.组织能力、协调能力；
3.决策能力；
4.实施能力；
5.驾驭相关科学知识的能力；
6.设计能力或认识、理解设计的能力；
7.抗风险能力。
就其基本素质而言，还应有：
1.调查、分析、研究能力；
2.判断能力；
3.表达或表述能力；
4.思想力；
5.意志力。
就其本人来讲，还应有：
1.使命感；
2.责任感；
3.紧迫感；
4.成就感。
就其精神而言，还应有：
1.科学精神；
2.奉献精神；
3.献身精神；
4.创新精神；
5.创业精神；
6.创造精神。
有人可能要问，为什么对顶层设计的决策者要有如此多的要求，这是因为顶层设计有别于其他设计，顶层设计决定着事物的发生与发展。顶层设计的作用犹如人类基因的作用，DNA排序决定了人的最终性状，顶层设计的设计者与决策者就是人类社会事物的各种基因的缔造者，关系重大且不可怠慢。
五、顶层设计中的领导者、决策者、设计者等参与者
在顶层设计中，领导者、决策者、设计者等参与者并称为顶层设计的工作者，他们可以是机构，也可以是个人，无论是机构还是个人，实际落实均在于人本身，所以用“者”。
领导者是指在顶层设计组织架构中负有领导职责的人，决策者是指在顶层设计决策程序中负有决策职责的人，设计者是指在顶层设计过程中承担设计任务的人，参与者是指在顶层设计工作过程中的各方面参与人员。领导者和决策者在顶层设计中处于领导、组织、决策的顶层，起着核心的作用，是顶层设计工作层级中的顶层；而设计者是其工作层级中的具体工作人员，设计者可以拿出顶级的设计方案或设计，但不代表和决定顶层设计。领导者、决策者、设计者的功能和作用，既可以合也可以分，这要视其顶层设计事物所具有的特定条件而定。领导者和决策者在顶层设计中谋划的主导作用或谋划确定的主要作用是顶层设计的显著特点之一。而设计者更多的是给领导者和决策者提供各种谋略，并执行策划和设计任务。谋略和策略对应层级的区分也是其特点之一。这就要求领导者、决策者要谙熟顶层设计，同时设计者也要能站在领导者、决策者的角度进行谋划。
本文转自《解析顶层设计》
