大家可能首先要问，什么是顶层设计？而此时回答这一问题，可能会有无数种的回答，或者是各式各样的答案。为更加准确、明了、有效、更加能理解和把握顶层设计，我们有必要先对它进行认识性的研讨，然后再给出一个较为明确和准确的定义。在给出定义之前，我们应从十个方面对顶层设计进行相关的认识和分析。如果各位急于知道“什么是顶层设计”，如果我们有耐心想深入了解和认识顶层设计，各位不妨随笔者的笔触一起去经历一个认识过程，而这一认识过程是按十个问题的认识来展开的，对每一个问题的认识和分析作为一讲，共为十讲。我们研究顶层设计，是从顶层设计中“顶层”二字的研究开始的。对于顶层设计而言，只有对顶层设计中“顶层”二字的内在要旨有了充分认识，才能进行顶层设计的设计和理解。“顶层”二字在顶层设计中有其特定的内涵和外延，及其特殊的定义和价值。
一、“顶层”的一般意义
《现代汉语词典》第6版是这样解释顶层的：“高层建筑物最顶上的一层，泛指事物最上面的部分。”是对一个客观事物的存在状态按纵向来进行分层和认识，从而确定上、中、下或高、中、低或顶、中、底这样的视觉状态，或者说是按同一事物远离地面的最高处也就是距离最大处，由上而下、由高到低从而得出顶层与底层的认识区分。“顶”是最高点，或是距离最大点，而“层”是指对同一事物由高到低的、按一定方式进行的、对所处不同高低状态的具有连续性的分段、分格、分层、分级等等。如一栋楼宇分为顶层、中间层、底层。这里表达出“顶层”是处于同一事物居于同一系统内，在具有高低连续性的相关而分级、分层的状态下，将事物的顶部层级，视为顶层。大家在日常生活中，对顶层早已司空见惯，也耳熟能详了，顶层已成为共识、共知和定式。房屋的顶层、车船的顶层、树冠的顶层……，人们早已具有了100%的共识，即常识。笔者在这里加以强调和说明，是为了使大家在认识“顶层设计”中的“顶层”时，有准确的参照和比较，便于认识、区分和把握。
二、“顶层”的特殊意义
“顶层”的特殊意义是相对于顶层的普通意义（一般意义）而言的，在此的特殊性表现为将“顶层”二字放入了“顶层设计”中，产生的复合状态和引申意义。它的特殊性是在某个特定状态下的给定。要领会并认识这一给定，才能拿出特定的给定。顶层设计是一个完整的事物，而这一事物，我们可以从认识层面理解顶层设计的三种状态。顶层设计所处的状态决定着其中“顶层”二字的对应性意义，特殊就在于此。通过研究，笔者认为至少应从三个方面来对顶层设计中的“顶层”来给定：一是对顶层设计行为的“顶层”给定；二是对顶层设计事物本身的“顶层”给定；三是对顶层设计成果的“顶层”给定。以下根据顶层设计的三种状态从三个方面对顶层设计中“顶层”的特殊意义分别提出给定。概括为：第一，顶层设计行为人对行为本身的“顶层”给定；第二，顶层设计行为人对顶层设计事物的“顶层”给定；第三，顶层设计行为人对顶层设计成果的“顶层”给定。给定是事物本质属性的客观存在与主观确定。
（一）顶层设计行为人对行为本身的“顶层”给定
我们必须回答一个问题：由谁来做顶层设计？回答清楚这一问题，就是阐明了顶层设计行为人对行为本身的“顶层”给定。
什么样的人能做顶层设计呢？不是任何人，也不是专家、学者，专家、学者也只能是顶层设计的意见、方案的提议人、完成人。能做顶层设计的一定是领导者、决策者，他们是主导一个事物发展的领导力量和决策力量。
因为领导者、决策者对各种事物发展的进程调查了解认识后，通过谋略、策略过程，可形成一定的方针指引，再通过各种方案的制订和研究过程，经由决策机构对其方案进行选定或议定，此时形成的方案（无论何种表现、表达形式）才称为顶层设计。顶层设计是决策权的产物，是由决策者按决策需求，组织人力、物力、智力所制定、选定的方略而形成的方案。参与其中的人员分为领导者、决策者、研究者、设计者等。而其中一切相关人员均是围绕着领导者的方针指引而进行的各种研究、论证、创意、创新，形成了较为完整的思路或方案后，提交领导者、决策者本人。因之，顶层设计行为人对行为本身的“顶层”给定，就是做顶层设计或确定顶层设计的人，是指在推动一个事物的形成或发展、发生过程中的领导者或决策者，他们处于推进事物发展的组织形态的顶端，具有领导权和决策权。最终形成的顶层设计，不一定是方案中的最优最好方案，也可能是上、中、下三策中的某一策，只有通过领导层和决策层确定使用的方案，才是顶层设计方案，因为客观分析、主观判断、谋略得当、方法可行、科学决策、执行可控，是顶层设计的必备要件。
为了更加直观地认识顶层设计行为人对行为本身的“顶层”给定，举一个创业者的顶层设计例子。
一个创业者经过一系列的前期准备工作，自己策划了三个方向，制订了三个方案：A方案、B方案、C方案。其他朋友、同学或咨询机构又给他提供了D、E、F三个方案。经过分析、研究等过程，最终他选定了A+F形成的G方案。并决定用G方案实施创业。这一过程中涉及方案的设计者、创业者本人和其他方案的提交人，而所有A、B、C、D、E、F方案都不是顶层设计方案，而是经过创业者本人的选取和最终决策，由A+F形成的G方案。所以，G方案是创业者的顶层设计方案，而创业者在这一事物中所处的位置是领导者和决策者，当然也是执行者，创业者在这一创业事物中的领导者和决策者角色，就是行为人对顶层设计的“顶层”给定者，他是这一事物中的组织领导层、决策层，是行为顶层。其他参与G方案制订的工作人员是方案的设计者、参与者，但不是事物的顶层。本例要说明的是，创业者是创业这个事物的顶层设计的顶层，G方案是顶层设计方案。A、B、C、D、E、F方案再好，也不是顶层设计方案，参与其中的，即便是再有名的专家，都不代表本方案的顶层行为人。
领导者和决策者绝大多数时候又是顶层设计的设计者，甚至在许多情况下没有可替代性。设计工作均是由领导者或决策者组织实施并展开的，同时也要求领导者和决策者必须懂得顶层设计的全过程和具有相关的知识储备与谋略、方法的驾驭能力。其他参与者围绕领导者决策所提出或确认的问题和目标展开设计与方案制作，则处于从属的位置。
以上我们可以看到顶层设计中“顶层”所对应的三种状态：运作事物的顶层、事物本身的顶层、最终成果的顶层。
上面的论述表明，运作事物的顶层是领导者和决策者。
故而当我们提出要求各级、各部门要做好顶层设计时，那就是要求不同层级、不同事物、不同部门的领导者和决策者做好所辖事物的顶层设计。这是对组织者和决策者的要求。
以上是顶层设计中对“顶层”理解的第一重含义。
（二）顶层设计行为人对顶层设计事物的“顶层”给定
顶层设计中“顶层”的特殊意义非普遍意义上的顶层，它不是一栋楼的顶层，也不是一个书架的顶层，而是只针对系统工程学中的系统层级而言的顶层。也就是说，所表达的是一个总系统与若干子系统的关系，一个总系统的整体是整个系统的顶层，这个总系统是由系统的半径和相关性所界定的，包括其中的其他事物又可划分为若干子系统。一个事物的整体或总体称为该系统的顶层，这就是顶层设计行为人对事物本身“顶层”的给定。它不是指金字塔的顶端，而是金字塔的内外部结构的整体，对金字塔整体的设计是金字塔的顶层设计，而金字塔顶端仅是金字塔最高位置的部分。一个国家的领导决策层所对应的对国家结构、运行、体制、机制、发展等作出的设计是国家所对应的顶层设计，同理，省、市、县、乡、村所对应的也是同级系统的顶层设计，这充分表明，事物的顶层，是某事物的性质、结构、原理等所形成的整体，是事物本身在顶层设计中的具体表现和含义。从大小关系上说，大系统是小系统的顶层，从起始关系上说，初始系统是最终系统的顶层。
从上图可以直观看到，电力系统是一个总系统，是系统的整体，这一总系统下可见的有决策系统、管理系统、运行系统、发电系统、输电系统、配电系统、用电系统，而这些系统分别又由ABC、DEF、HIJ、KLM等子系统构成。所以，电力系统是这一事物的顶层，它整合了整个系统的所有子系统，而每一个子系统又处于构成本系统的顶层，其下又有子系统。在这一阶段认识顶层设计的系统对应的顶层，这也就清晰了。所以，事物的顶层设计中的“顶层”，是划定系统后系统整体所对应的同层级构成的整体或全部，一个系统对应一个顶层设计。这里的“顶层”给定是系统本身所界定的。事物在顶层设计中的“顶层”给定，来源于系统。所以顶层设计的行为人首先应对事物的系统予以界定，然后确定系统而推动顶层设计。
（三）顶层设计行为人对顶层设计成果的“顶层”给定
顶层设计的成果会呈现出所对应的顶层，不是设计出了一个事物的顶端层级，也不是事物的高层对事物进行的设计，而是领导者、决策者、设计者共同经历设计过程后的一个设计方案的结果呈现。它的表现形式多种多样，可以是一个建议、一种意见，可以是一个方案，也可以是一个规划、一个决定、一个条例、一个法规、一套设计图纸，等等。总之，无论何种表现、表达形式，其本质是对一个事物系统的系统工程化。也就是说，顶层设计行为人对顶层设计成果的“顶层”给定，是对事物系统进行工程化后的一种表达形式或方式。这一成果的核心表现或内在构成是由事物的系统工程化来体现和凸显顶层设计成果的“顶层”的。没有系统工程化的设计，无法构成顶层设计。工程化的要旨是可行性、可操作性、可实现性，并且有科学逻辑的支撑，又能最终为工程语言和方式所表现，由工程行为来实现。由工程化使之顶层设计要求的目标和任务具体化，这就是顶层设计成果的“顶层”要旨——最终体现为对事物的规定性。
例如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是对全面深化改革的一个顶层设计，而在习近平关于《决定》说明的第十一点中明确说明：“全面深化改革是一项复杂的系统工程。”讲明了《决定》是对全面深化改革的顶层设计，这一顶层设计对全面深化改革进行了系统化、系统工程化，标志着中国社会改革发展的进程从科学发展观递进到科学发展阶段。从理论、技术原理和科学知识的集合，实现了顶层设计这门决策学与系统工程学有机地融合，使顶层设计进入科学化与现代化，决策进入工程化这就是顶层设计成果的“顶层”效果，也是最高标准。工程化意味着可规划、可设计、可实施、可控制、可实现。
同理，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也是对依法治国的顶层设计。文件中同样明确载明：“全面推进依法治国是一个系统工程。”
三、对顶层设计中“顶层”的定义
前面已经从三个方面对顶层设计中的“顶层”作了明确给定，现在对三个给定予以确定。用一句话概括为：顶层设计中的“顶层”是事物的领导者、决策者对事物的系统化和系统工程化。简单来讲，则是顶层设计中的“顶层”是决策化、系统化、系统工程化的统称，这三者并列存在，相互依存，共为一体，缺一不可。
也可以用另一种表述：顶层设计中的“顶层”，是决策层的领导者、决策者所对应的事物系统，进而形成对应的系统工程，统称为顶层设计中的“顶层”。
决策化、系统化、系统工程化三者并称为顶层设计中“顶层”的三要素。
本文转自《解析顶层设计》
